湖北省审计厅

审计机关行政自由裁量权是指审计机关依据有关法律、法规、规章的规定，按照法定程序、范围和权限，对被审计单位违反国家有关规定的财政财务收支行为和违反《审计法》及其实施条例等相关行为是否给予行政处罚和给予何种幅度的行政处罚等问题进行裁量，并依法合理地作出审计行政处罚决定的权限。在开展研究型审计的背景下，审计机关在依法审计过程中，如何规范审计机关行政自由裁量权，成为当下各级审计机关面临一个新课题。

一、审计机关行政自由裁量权的种类

一是对事实性质的自由裁量权。审计机关对被审计单位的行为性质或者被审计事项的认定有自由裁量的权力，例如新修订的《审计法》（自2022年1月1日起施行）第五十四条规定“被审计单位的财政收支、财务收支违反国家规定，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当向被审计单位提出处理建议，或者移送监察机关和有关主管机关、单位处理……”，但这里的关于违反国家规定的财政财务收支行为缺乏客观衡量标准，界定尺度也没有更为具体的规定，因而在被审计单位的行为是否构成违法行为的性质认定上审计机关具有一定的自由裁量权。

二是对违法情节轻重的自由裁量权。在《审计法》《审计法实施条例》《财政违法行为处罚处分条例》等审计相关财经法律法规中，经常可见“区别情况”“情节严重”等模糊词句，但其本身并没有明确的内涵和外延，又缺乏区别情况或认定情节的法定条件，在具体操作中审计人员只能自由裁量。

三是对处罚对象、种类、幅度的自由裁量权。我国现行的与审计相关财经法律法规中出现自由裁量权的情形包括在同一处罚对象、种类、幅度中的自由选择和不同处罚种类间的自由选择。如《审计法实施条例》第四十九条规定“对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关在法定职权范围内，区别情况采取审计法第四十五条规定的处理措施，可以通报批评，给予警告；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款……”，这是既规定了上限又规定了下限的自由裁量权。

四是对行为方式上的自由裁量权。审计机关在选择具体行政行为的方式和程序的启动与结束上有自由裁量的权力。前者包括选择作为或不作为，如《财政违法行为处罚处分条例》第二十三条规定“……可以先行登记保存……”，意味着审计机关在符合某些条件时可以选择作为也可以选择不作为。

五是对行为时限的自由裁量。如新修订的《审计法》第四十九条规定“……（一）责令限期缴纳应当上缴的款项……”，法律并未具体规定履行的期限，这说明审计机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。

二、审计机关行政自由裁量权不当运用的表现形式

审计机关掌握一定的自由裁量权，符合审计机关行政管理的要求，有利于加大审计监督的力度，有利于经济社会高质量发展。但在当前审计执法中，自由裁量权运用不当，随意使用，在审计机关行政执法中一定程度地存在，主要表现在以下几个方面：

一是行政执法存在不作为。个别审计人员在执法过程中，没有严格依法依规执法，存在一些不规范行为，该处罚不处罚，该从重不从重，该从轻不从轻，凭借个人主观好恶进行执法，给审计机关带来了较大的审计风险。此外，该实行双罚制的只处罚单位而不处罚个人的情形时有发生，使得执法效果大打折扣，损害了与审计相关财经法律法规的权威性，影响了审计机关的形象。　

二是行政处罚存在不公平。自由裁量权在审计执法实践中，对相同性质、相同情节的行政违法行为，在处罚时不用同一把“尺子”，却给予了差别悬殊的处罚，明显违背了平等适用的原则，降低了审计权威性，加大了审计风险。如，两家被审计单位都有违法所得的，均没收违法所得，但1家被审计单位处违法所得4倍的罚款，另1家被审计单位却只处违法所得1倍的罚款。

三是执法目的存在不正确。审计机关在行使处理处罚权时，所使用的手段违背了依法授权的目的。如出于地方保护主义，对不利于地方形象的问题，“内部消化”，隐瞒不报，不予处理处罚，从而难以得到客观公正的审计结果。

四是问题追究存在不深。有的审计人员在审计过程中，发现的一些疑点和线索，但由于被审计单位提出是用来向上争取项目使用，或是面临各种形式的行政干预，或是延伸审计其他单位和部门时，对方不配合，使本来可能存在问题，取证难度较大，追究也比较困难，一般都采取放弃追究，导致审计监督权形同虚设。

审计机关行政自由裁量权的不当运用违背了法律授权的目的和意愿，会产生一些不良的影响。首先，影响了国家法治建设。审计机关作为综合性经济监督部门，自由裁量权运用不当将会造成国家的经济秩序混乱，破坏国家法治环境，影响法治建设。其次，违反了公正的原则。自由裁量权运用不当极易助长特权思想，从而在某些不健康因素的利诱下，将“公权”当“私权”行使，执法偏离公正、公平、公开的轨道，影响审计机关的威信。再次，处理问题随意性大，还会带来审计风险，影响审计质量，损害审计机关和审计人员的形象。

三、自由裁量权不当运用产生的原因

一是审计人员的行政执法能力和水平不高。部分审计人员缺少正规系统的法律专业知识培训，特别是对与审计相关财经法律法规知识知之不多，导致对有关法律法规立法的本意和宗旨不能正确领会。在行政处罚时，有的审计人员可能出现不结合被审计单位违法行为的性质、事实、情节、社会危害性等因素，机械化执行法律法规，教条化套用条款。

二是价值取向和感情因素不正常。国家赋予行政机关的自由裁量权是由公务员操作的，具体到审计机关来讲就是审计人员。他们的权力观、地位观、利益观特别是价值判断标准，如果审计人员受到利己主义、拜金主义等观念的影响，再加上“人情关系”，往往使审计人员难以彻底摆脱人情世故的干扰，其原则性和责任感受到严重威胁，自由裁量权就会发生偏差，显失公正，甚至被当作寻租手段而出现执法腐败。

三是相关法规和规范性文件不能配套。现有的与审计相关财经法律法规在某些违法行为的处理规定不能让审计人员准确把握，导致处罚时很难把握。特别是对“区别情况”“情节严重”的认定，处罚措施过于笼统，审计执法实践中缺少可操作性指导意见或相关解释，还需进一步完善。

三是监督机制不健全。制度落实缺乏有效的促进和监督办法机制，特别是实体控制和程序控制相结合的制度还不完善。现行的对于执法行为的内部监督仅限于抽象行政行为的规范性文件审核和具体行政行为的执法检查，而与执法检查相配套的执法过错责任追究，因其操作性不强而没有起到监督作用。此外，基层审计机关法治审理部门人手紧缺，监督力度比较薄弱。

四、规范审计机关行政自由裁量权的建议　

合理运用审计机关行政自由裁量权是反映公正执法的重要标志之一，也是审计机关依法行政、开展研究型审计的客观需要。在审计执法实践中，尤其在基层审计机关执法中，合理使用行政自由裁量权是基层审计机关必须认真面对的难题，也是被审计单位和社会公众共同关注的热点问题，笔者认为可以从以下几个方面对审计机关行政自由裁量权的合理运用进行规范。

第一，制定行使行政自由裁量权的具体实施办法和指导标准。以《审计法》《审计法实施条例》《财政违法行为处罚处分条例》为蓝本，结合审计工作实际，以及区域经济等各方面综合情况对行政处罚涉及自由裁量权的行使条件、行政处罚的种类和幅度制定相对细化的具体实施办法，遵循“三个区分开来”的原则，处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，探索处罚与教育相结合处理等方式，力求审计效果、社会效果和教育效果相统一；依机构大小、主观动机、违法手段、资金规模和社会危害程度等进行区分，把法律设定对违法行为的从重处罚、从轻处罚、减轻处罚和免予处罚四个档次作出较为详细的规定，指导和规范基层审计机关的行政行为，为严格执法、公正执法、精准执法提供有力支撑。

第二，探索建立裁量判例制度。借鉴英美判例法制度，根据本地区的具体情况，建立健全审计行政处罚台账，将违法事实、具体情节、金额大小、以往表现、处罚结果等关键要素列出，应当遵循“同等情形、同等对待”的基本要求，有效避免人为因素对行政自由裁量权实施造成的干扰。同时，将上级审计机关或同级审计机关在相同事实和情况下的处罚内容作为参考的范例，以避免对相同违法行为处罚差别过大的失误，充分发挥审计监督的威慑作用。

第三，完善问责机制。健全完善行政执法责任制、违法责任追究制和评议考核制，开展审计执法质量检查评比，加大对法规、制度执行情况及行政处罚实施情况的检查力度，把自由裁量权的运用情况作为审计执法检查的重要内容，通过及时了解和掌握基层审计机关依法行政工作情况，指导和规范审计人员的行政行为，落实审计人员自由裁量的合理运用和承担相应的责任，有效促进行审计工作的良性开展，让权力在阳光下运行。

第四，完善监督体系。构建完善的社会监督体系，健全行政执法职能分离机制。将裁量标准、量罚尺度等向社会公开，搭建全方位的宣传公示平台，重点利用大众传播媒介、政府及审计机关网站等多种途径发布与审计相关财经法律法规和审计机关履行监督职责信息，提高全社会的依法审计意识。同时，建立健全有效的行政执法职能分离制度，真正做到审计、审理、决定的三分离，变自由裁量为合理裁量、科学裁量，进一步规范审计处罚自由裁量权，从而加强审计的严肃性，树立审计的权威。

第五，加强审计队伍建设。首先，审计机关应高度重视，把培训工作列入议事日程。通过培训，使审计人员熟悉的掌握《审计法》《审计法实施条例》《国家审计准则》和《财政违法行为处罚处分条例》等相关法律法规知识，系统地掌握审计行政的范围、对象、权限和手段，提高实际执法的能力。同时，还应加强党史学习教育和职业道德修养，使审计人员进一步树立正确的世界观、人生观和价值观，不断增强自控能力，遏制私欲膨胀，在思想上筑起一道防火墙，从而消除滥用自由裁量权的邪念。此外，在招录新进人员当中，应当考虑专业的合理配置，吸纳高素质人才进审计队伍。