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对基层预算绩效管理审计的几点思考

2022-04-29 08:35 荆州市审计局

摘要:开展预算绩效管理审计有助于充分发挥审计在建设预算绩效管理体系过程中的监督作用,强化绩效理念,促进财政资源优化配置,助力政府提升科学化、精细化财政管理水平,推进现代化财政体制建设进程。本文从审计的视角分析基层预算绩效管理存在的问题。并提出进预算绩效管理规范的建议

关键字:财政 预算绩效管理 审计

一、预算绩效管理审计的发展及现状

(一)预算绩效管理审计的发展

从国际来看,最高审计国家机关在悉尼1986年第12届国际会议《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》一文中提出“绩效审计”(Performance audit)。西方各国对绩效审计的具体定义不一致,但普遍认同绩效审计的“3E核心”,即独立的审计机构对经济活动的经济性(Economy)、效率性(Efficient)、效果性(Effectiveness)进行审计,这也标志着了西方审计从“重分配”进入到“重管理”时代。从国内来看,1995年《中华人民共和国审计法》首次提出“绩效审计”;2002年深圳首次开展了全国第一例绩效审计项目;2018年《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称意见)提出建立全方位、全覆盖、全过程的预算绩效管理体系,明确绩效管理要贯穿预算编制、执行的全过程。但我国绩效审计尚处于起步阶段,现行已收集整理的相关法律、规章、制度寥寥无几,这也增加了绩效审计定性、定责的难度。

(二)预算绩效管理审计的现状

随着《意见》的出台,各地市纷纷展开了对预算绩效管理审计的探索,但由于资源分配不均衡、重视程度不一致等原因,导致预算绩效审计工作发展不平衡,如深圳、江苏等地对于该领域已经开展了较系统化的研究,而不少基层审计机关对预算绩效审计工作还停在略有耳闻、浅知略懂的层面,甚至有的区、县还未开展此项审计工作。

(三)预算绩效管理审计的类型

目前,绩效审计工作展开方式大致有两种:一是绩效专项审计,即对某个特定事项开展绩效审计,主要针对重大政策的重点事项,如深圳市针对卫生医疗设备采购使用情况进行绩效审计。二是综合型审计,即在进行常规的审计过程中把预算绩效管理作为一个关注的审计事项,重点关注预算绩效管理的全过程。但往往由于时间紧、任务重,审计人员在审计的过程中会更多关注资金的合规性而容易忽略效益性。

二、预算绩效管理审计思路、方法及内容

本文将基于PDCA循环模型分析预算绩效管理的4个环节及审计的内容:

(一)Plan:事前绩效评审阶段——紧准入

此阶段需要确保四本预算的绩效管理全覆盖,绩效目标的编制要科学、合理。各预算单位需要对每一笔预算编制绩效目标,绩效目标的制定可依据SMART原则,即:具体的(Specific)、可衡量(Measurement)、可行的(Attainable)、相关的(Relevant)、有截至期限的(Time-bound)。财政部门则需要进行复核,利用预算管理一体化系统对预算申请与绩效目标填制相匹配,包含全口径“四本预算”,从事前关口把控预算绩效管理全覆盖。预算绩效管理审计通常是事后审计,一是可通过对比财政部门项目库和财政指标管理系统与国库支付系统的关联表,审查纳入部门预算绩效目标的项目是否完整、全面;是否做到财政资金绩效管理全覆盖;是否存在应评未评,少评漏评等现象。二是重点关注预算绩效目标的编报和审核情况,对部门预算绩效目标编报的范围和要求进行审查,重点关注绩效指标的设定是否必要、合理、科学;是否存在关键性指标与相关行业规定相矛盾的情况;是否存在绩效目标不具体、不量化的问题;审查财政项目编制是否以绩效为导向,从源头提高预算决策科学性。   

(二)Do:事中绩效监管阶段——强监督

此阶段主要涉及预算的执行与纠偏。各预算单位需要严格规范预算执行,财政资金的使用合规、及时,努力提升项目绩效。财政部门在这一阶段应充分利用大数据技术对预算进行实时、动态精细化管理,并建立风险防控系统,一旦预算执行过快、过慢、偏离绩效目标等特殊情况出现,应立即采取适当措施。审计部门应重点关注纳入预算绩效运行监控的范围,审查财政部门是否建立跟踪监管机制;各预算单位是否在预算执行过程中对绩效目标实现程度进行动态监管;在监管过程中,对偏离绩效目标的情况是否及时发现并采取适当措施。其次审计机关可通过重大政策落实跟踪审计,对一些项目进行事中审计,从而找出实现绩效目标实现的“堵点”,督促及时纠正和整改,进一步推动部门单位强化措施、规范管理,保障各项政策贯彻落实。

(三)Check:事后绩效评价阶段——高质量

此阶段通过自评和复核两种方式对绩效管理进行评价。

首先各预算单位针对其绩效目标实现情况进行自评;其次财政部门通过聘请第三方中介机构对全部或部分项目的绩效情况进行独立地评估,然后再根据第三方评价结果对自评情况进行复核;审计部门通过对比预、决算报告对各项目预算执行情况进行初步判断,再审阅财政评价报告,查看第三方机构评价程序是否合规、内容是否合理科学、评分是否客观公正,最后基于前面两个事项掌握的基本情况,重点查看部门自评是否流于表面,固化于填表和报告,弱化单位自我纠偏。

(四)Act:评价结果应用阶段——广应用

此阶段是对绩效评价结果的反馈,多方式充分应用评价结果。财政部门首先将绩效评价最终结果反馈给预算单位,各预算单位根据结果进行采纳说明,并进行整改,同时对评价结果予以公开。对于绩效得分极低要严肃问责,将绩效评价结果与第二年部门预算安排挂钩。审计部门重点关注绩效评价结果应用情况,是否建立绩效评价整改和问责制度,是否进行约谈并责令限期整改,并落实责任到人;是否搭建绩效管理公开平台,将重要绩效目标和评价结果主动向社会公开;是否将评价结果与预算安排挂钩。

三、审计发现预算绩效管理存在的主要问题

当前基层财政预算绩效管理水平不断提高,初步建立了分行业分领域的绩效指标和标准体系,进一步增强绩效与预算的融合程度,但在推进预算绩效管理过程中仍存在一些问题亟待解决。

(一)预算绩效不重视

一是政治站位不高,存在自评敷衍塞责,填报不认真,少填、漏填、乱填等现象,使自评工作流于形式;二是在预算编制环节没有突出绩效为导向,有些项目未对绩效目标进行细化、量化分解,导致绩效管理从源头就失效,继而影响后期的绩效评价工作;三是预算绩效管理未实现全覆盖,大部分单位只会在年初申请预算的时候编制绩效目标,但往往后期追加、调整预算的项目未纳入预算绩效管理。四是部分业务部门预算绩效管理的意识淡薄,主观认为绩效目标的编制应是财务部门的事,与业务部门无关;只管资金是否到位,存在着“多来多用、少来少用”的心态而不是规划“如何把钱用在刀刃上”,导致预算绩效管理工作不能顺利开展,绩效目标编制与执行脱节。

(二)评价体系待完善

根据INTOSAI的要求,绩效审计指标应可靠、客观、有用、相关、合理、可比、完整、可接受。绩效评价体系的设置直接影响评价结果的质量。目前我国基层绩效管理评价工作主要是依靠部门自评和第三方抽样再评,但这种评价体系存在一些弊端。首先各部门在自评环节当“运动员”,又当“裁判”,这种双重身份严重地影响了绩效评价结果的公允性和可靠性。绩效自评的评分标准也不统一,各级绩效指标分值权重皆由部门自定,各部门自主权过大,导致部门自评非常随意,大大降低了评价结果的可比性,不利于后期的统计分析。这会使各部门单位对绩效评价存在侥幸或者轻视的心理,因此需要从绩效评价体制上防治对绩效管理不重视的情况。其次一般基层绩效评价聘请的第三方机构是当地的会计事务所,这些事务所的从业人员专业素养并不是很强,尤其是对具体的业务内容不熟,因此第三方评价结果的质量随着评审人员职业素养波动。目前我国绩效评价体系比较单一,只能对单个项目当年的情况进行绩效评价,无法反映项目之间、项目与行业的内在联系,也无法反映项目绩效的历史变化,因此无法从宏观的角度对整个财政资金的分配、使用合理性进行总体评价。在绩效指标的设置上可以考虑纵向和横向的变化因素,如:美国在绩效指标设置上会考虑过去4年的滚动平均数和行业平均数。

(三)监管把关不严格

财政部门对部门自评结果审核把关不严,影响评价结果质量。很多项目绩效得分低恰是因为财政部门在前期绩效评审的审核、批复环节把关不严,未及时予以纠正,并责令其重新填写。如的项目立项专项资金用途无关,导致绩效目标偏离;有的项目只设置总体绩效目标未将绩效目标细化分解,导致后期无法评价,但这些项目均通过了绩效评审。此外,基层预算绩效管理缺乏动态监管机制。通过调查发现,很多项目在执行时严重偏离绩效目标,由于缺乏有效的动态跟踪监管,而未被及时发现纠正,各部门也过分依赖审计部门的事后监督,这不仅加重了审计部门的监管负担,而且也增加了纠错整改的成本,造成国家财政资源浪费。所以各部门应转变思路,从“以审为主,以我为辅”转换为“以我为主,以审促优”的监管理念。

(四)公开程度不够高

信息孤岛”和“数据孤烟”是提升绩效管理质量的“拦路虎”。公众与政府部门信息的不对等,使绩效信息公开的程度和范围完全依赖于政府部门的自觉和主动,如:只敢选择少数评价结果好的项目进行公开,这种过于主观、片面的选择机制不利于发挥公众和舆论的外部监督作用。若选择公开所有项目的结果,也会存在问题:绩效数据具有涉密性和复杂性,难以有效、科学地选取可公开的内容;有些部门会担心因公开低分数影响部门公信力,从而加剧绩效管理舞弊的风险,如:为了追求高分降低绩效目标的设置要求,或者自评舞弊。目前,大多基层预算绩效评价结果有选择性地在财政部门的门户网站的一个小栏目上公开,相对于在当地媒体和政务公众号上直接推送预、决算报告,公众获取预算绩效评价结果的渠道没那么直接。

(五)问责机制未建立

反馈与问责是预算绩效管理闭环的最后一个关口。审计发现,很多部门对绩效不重视是因为预算绩效管理缺少像审计那样反馈、整改、问责的环节,因此无法引起一些部门领导重视,甚至出现屡次屡犯、知错犯错的现象。财政部门对项目进行绩效评价后,绩效评价结果未与预算安排、行政问责紧密联系,如:未与行政人员的选拔任用、个人绩效挂钩,导致绩效评价结果缺乏刚性约束,绩效评价成果没有得到充分显现。若是将绩效评价结果与行政问责紧密连接不仅可以强化部门领导的责任意识,而且便于更好厘清科室之间的责任主体,加强科室间协调沟通,促进绩效管理质量的提升。

(六)职业素养需提升

从事绩效管理工作人员的职业素养,是影响绩效评价结果的公信力和权威性的重要因素。预算绩效管理涉及面广深,这就对绩效目标填写、绩效评价指标设置及绩效评价打分的相关人员都有较高专业要求。往往预算绩效目标编制和评价是由财务部门完成,但由于基层财务人员能力有限,对绩效管理的意义理解不透彻,对所处行业的相关政策法规不熟悉,对业务知识不了解,加上业务人员频繁转岗,导致填写程序不规范,指标设置不合理,评价结果不客观。

四、加强预算绩效管理的相关建议

(一)提高绩效管理工作的认识

首先,提高政治站位,强化绩效意识,将绩效管理的理念贯穿到预算管理全过程,形成事前、事中、事后的闭环管理系统,推动绩效管理和预算执行实行“双监控”。同时要转变“重资金,轻绩效”的理念,从消极被动的不想管、不愿管转变为积极主动的管得了,管得好的绩效责任意识。此外,财政部门可联合人大、审计部门和第三方中介机构对各预算单位及项目实施单位召开预算绩效管理工作交流与培训会,通过座谈、讲座等方式对上年预算绩效管理工作情况和评价结果进行交流研讨,加深各方主体对预算绩效管理工作的理解。让利益相关方了解到预算绩效管理是一个全员参与、全预算覆盖、全过程的工作,从根本上认识到绩效管理的重要性。

(二)建立多元绩效评价机制

建立内部评价与外部评价相结合的多元评价体系,如部门自评、专家再评、公众投票、审计抽查等多种方式相结合,丰富绩效评价体系。可根据项目类别适当调整外部评价的赋值权重,如老旧小区改造等涉及民生类的项目,可通过调查问卷的方式统计市民满意度,并加大公众反馈方面的分值权重。同时可参照政府采购和投资评审的方式,规范聘请第三方中介制度,搭建绩效评价专家库,通过考试、评职称等方式充实绩效评价专家队伍,提升专家评价业务能力,推动评价专家专业化。对预算绩效的分析方式也可以多元化,可通过比较分析法、比率分析法、因素分析法,打破行业和时间界限,建立横向行业比对纵向时间比对的数据分析体系,多维度多层次多领域对绩效管理情况进行评价分析,提升绩效评价工作的深度,为绩效评价结果增质。

(三)加强对绩效管理监管力度

出台相关的绩效自评管理办法,规范自评填报流程,建立自评抽查和不合格通报机制,将抽查结果和自评质量作为部门预算安排的重要参考依据,从源头提高绩效管理的科学性。同时要加强对预算绩效的动态监管,建立动态跟踪机制,利用大数据和云平台实时监控项目开展情况,实现常态化的数据异常预警机制,尽早发现倾向性、苗头性、潜在性的问题,为预算支出提供全天候保驾护航。

(四)建立健全绩效结果共享机制

一是财政部门要建立健全绩效信息系统,利用财政部门官方网站、政府门户网站、微信公众号等平台设置绩效评价信息专栏,主动、及时公开重大项目和政策相关的预算绩效信息,引导公众参与政府绩效管理,充分发挥群众监督和舆论监督作用,提升预算绩效公信力,促进政务信息公开,打造透明阳光政府。二是搭建数字化财政绩效评价智能系统,利用大数据自动进行数据采集、分类和系统分析,如利用聚类挖掘、分类挖掘等技术和关联分析、综合分析等方式对数据进行个性化筛选,为高效、科学的绩效管理提供决策依据。同时可利用大数据破除数据壁垒,联动部门信息,扩大信息共享范围。

(五)建立评价结果反馈与问责机制

绩效评价结果的应用采取激励法、控制法、考核法相结合的方式。一是要完善绩效评价结果反馈制度,及时将绩效结果反馈到各部门管理层,并敦促各部门及时进行整改,同时要将绩效管理结果与个人选拔任用、政绩考核、绩效工资挂钩,充分调动各部门履职尽责和绩效管理的积极性。二是要将绩效评价结果与预算安排挂钩。经常性支出项目,直接与第二年预算挂钩;一次性支出项目,参考同类型项目挂钩;跨年度的项目,跟下一次拨款挂钩。原则上依据优秀等级项目保障预算安排,良好和合格等级项目视情况减少预算安排,不及格等级项目撤销预算。三是要建立“花钱问效,无效必问责”的绩效监督机制,牢固树立责任意识,压实主体责任,出台相应的问责办法,明确问责情形、问责方式和责任主体。

(六)加强对相关人员的素质培养

注重人才队伍的培养,激发绩效管理活力。一是提高从事绩效管理工作的准入门槛。完善绩效管理的人才储备制度,引入高质量人才参与到绩效管理工作中,优化人才培养机制,有针对性地安排一些预算绩效管理方面培养计划,通过视频培训、学术交流、自学网课等方式,提高相关人员的业务水平。二是强化业务与财务的深度融合,加强部门内部之间的协调合作,促进业务能手和财务人员之间的沟通交流,达到互相协同,共融共进的效果。财务人员要转变思维,从“做账”到“管账”,在尽可能的情况下主动学习业务知识、参与业务工作;各业务部门也要转变“拿钱办事”的思维,提高效益意识。三是采取“请进来,走出去”的学习方式学习绩效管理水平处于领先地位的广东、北京、上海的先进经验,并结合本地方实际情况进行完善改进。

注:文章内容属作者个人观点,不代表本网站立场。

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