湖北省审计厅

政府投资审计是国家审计监督体系的重要组成部分，是审计机关提升审计成效，增强审计威慑的重要窗口。转型发展是当前和今后较长时期政府投资审计工作的一项重要任务，地方审计机关应深入学习贯彻习近平总书记关于审计工作重要指示精神，探索符合基层实际的转型路径，兼顾地方实际，当好党委政府参谋助手，服务地方发展大局。

一、政府投资审计转型的背景分析

一直以来，各级党委、政府都重视政府投资项目审计监督工作，纷纷出台政府投资审计地方性法规、制度，全国各地作法各异，一些地方甚至偏离了国家审计的法定职权，造成审计风险。

2017年6月，全国人大常委会法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）明确“……地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正”。同时，国务院法制办《关于纠正处理地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定的函》（国法秘备函〔2017〕447号），要求各省、自治区、设区的市人民政府办公厅（室）结合本地有关地方性法规的处理结果，对本省、自治区、市的现行规章、规范性文件中的相关规定提出处理意见。

2017年以来，审计署陆续制定出台《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》《审计署办公厅＜关于进一步完善和规范投资审计工作的意见〉贯彻落实中常见问题解答的通知》《审计署办公厅关于进一步严格规范投资审计工作的通知》等3个文件，要求全国审计机关按照“围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量”的原则，认真研究推动公共投资审计转型发展的思路和举措，不断加大审计力度，创新审计方式方法，聚焦国家重大建设项目，依法履行审计监督职责，形成重大公共工程审计和重大公共事项审计两大核心品牌，在提高政府投资绩效、推动深化改革、促进社会经济发展、加强反腐倡廉建设等方面发挥审计机关的重要作用。随着一系列文件的出台，政府投资审计转型已迫在眉睫。

二、近年来基层政府投资审计现状

由于地方政府及有关部门“逢建必审”“逢付必审”“以审计报告作为付款依据”等要求，地方政府部门、国有企事业单位政府投资项目无论项目大小都要求报送审计机关进行结算审计。据了解，2019年以前，部分基层审计机关每年出具政府投资项目审计报告达上百甚至数百个，审计虽查出建设项目“四制”管理不到位、项目超概算投资、高估冒算工程造价、项目资金管理不规范等问题，对规范工程造价控制、节约政府资金、预防腐败等发挥了重要作用，但审计任务繁重，人少事多、专业不匹配、预算不足等矛盾突出，特别是涉及审计的工程经济纠纷诉讼和仲裁不断出现，严重制约了审计质量和效能的提升，给审计工作带来了不确定的风险。

近年来，在投资审计转型要求下，各地逐渐退出结算审计和与审计法定职责无关的议事协调机构，除以前年度遗留的重点项目跟踪审计外，审计项目全部以计划内项目为主，逐步规范投资审计监督工作。但由于基层政府及相关部门对审计工作在认识上仍存在偏差，受思维惯性影响，基层政府投资审计转型仍然存在不少困难。

（一）审计项目计划与投资审计任务不匹配

近年修订的地方规范性文件虽然纠正了与法律法规相悖的问题，但施行时间较短，加上政策宣传不到位，仍未实质上引起重视。政府及相关部门直接安排的工作任务不断增多，领导签批事项也逐年增加，以前年度遗留的重点项目跟踪审计、未完结的计划外投资项目，按照尊重历史的原则仍需继续跟进。计划内政府投资审计项目虽然在减少，但相关部门安排、领导交办事项涉及投资审计工作逐年增多。计划内投资审计项目占比失衡，与审计署“聚焦主责主业”的有关要求相背离。

（二）审计资源力量与投资审计范围不匹配

近年来，各地持续加大对公共基础设施、道路交通项目的投资力度，党委政府赋予政府投资审计的范围不断拓展，社会各界对政府投资审计的期望也越来越高，使得投资审计任务和审计范围与日俱增，投资审计工作的广度和深度也不断加大。受编制、预算、人员结构等客观因素影响，基层审计机关具体从事业务的审计人员普遍不足，而真正熟悉、精通投资审计业务的人员则更少，审计人员力量与所承担的审计任务严重不匹配。目前聘请社会中介机构参与政府投资审计是缓解力量不足的有效手段，但不少地方未编制专门预算，投资审计工作任务主要依赖政府审计人员，审计力量难以满足日益增多的审计任务和不断拓展的审计范围，影响着审计深度和广度，制约着审计质效的提升。

（三）投资审计管理体制与审计全覆盖要求不匹配

地方政府一般要求对公共投资项目实行全覆盖审计监督，而现行审计管理模式是根据批准的年度审计项目计划实施。年度审计项目计划通常选取数个有代表性的重点项目，数量有限，同质性高、代表性不足，无法达到审计全覆盖的要求。自叫停“以审代结”，基层审计机关不再开展结算审计和其他计划外项目以来，工程结算审计转由建设单位自行委托社会审计机构审计实施，但中介机构一般只对工程数量、价格、计算规则等工程造价进行审核，仅出具工程造价审核结论，关于预算资金管理使用、责任单位履职尽责、财政资金投资绩效、廉政风险防控等深层次问题一般不涉及。从近三年实施的情况看，社会审计机构发展迅猛，竞争激烈，社会审计机构及从业人员执业水平参差不齐。受高竞争性、逐利性、专业素质、职业操守等因素影响，审计质量存在风险隐患。社会审计人员在政策法律、规范意识、廉政意识方面与政府审计人员存在较大差距。部分社会审计人员责任心不强，按工程造价审减情况安排工作，难免影响审计项目进度；部分社会审计人员缺乏自律，在受到利益团体的引诱或胁迫时，容易背离审计纪律和原则，难免影响审计质量引发廉政风险。这些问题逐渐成为政府投资项目审计的短板，需要健全和完善投资审计管理体制。

（四）审计人员知识结构与新时期要求不匹配

当前基层投资审计人员年龄偏大、知识结构单一，过去基本由财务审计人员转岗，会造价、懂经济、通财务、熟法律、会信息化的复合型人员微乎其微。投资审计人员虽然能应用计算机进行辅助审计，但仍然以传统的翻资料、看现场、拉皮尺、做表格为主，计算机审计仅限于运用软件对工程造价进行审核。项目建设中已普遍推广和应用一些信息化、现代化技术手段，如GIS地理信息系统、GPS地理定位系统、无人机航测以及隐蔽工程透视仪器等，政府监管工作中也开始应用一些先进的大数据方法。面对新形势，政府投资审计应主动适应，在人员结构、专业知识、技术方法等方面紧跟时代步伐，满足时代要求。

三、基层政府投资审计转型的尝试与探索

随着国内外经济形势的日趋复杂多变，特别是新冠肺炎疫情冲击下，稳投资作为“六稳”的重要内容，越来越受到党委、政府的高度重视。国家“十四五”规划中拓展投资空间给投资审计带来新机遇，审计法的修改对投资审计监督职责也提出新要求。各地审计机关抓住契机，积极谋划政府投资审计工作，认真贯彻审计署及上级审计机关政府投资审计工作会议精神，结合本地实际，积极探索，大胆尝试政府投资审计改革。

（一）转变投资审计角色定位，守牢投资审计主责主业。

一是全面清退项目议事协调机构和建设管理事务。通过组织相关职能部门、建设单位、参审中介机构等学习审计署、省厅关于规范政府投资审计文件精神，宣传投资审计新要求、新规定，全面清理以前年度参与的议事协调机构和项目管理工作。对外明确，审计局不再参与各类与法定职责无关的议事协调机构，以及项目招投标的开标现场监督、评标过程监督、中标结果确认，资金拨付、变更签证确认、材料价格认定，隐蔽工程验收和竣工验收等工作。二是对政府投资审计相关法律、法规、规章以及政府投资审计转型相关文件进行全面梳理，并将资料整理成册。审计机关负责人积极向地方党委、政府、人大等主要领导专题汇报，积极争取党委、政府及领导们的支持，做到从思想上解决“审不审？”“审什么？”“怎么审？”的问题，克服外部对投资审计监督的片面性认识；从职责上处理好监督与服务的关系，克服只监督不服务、只服务不监督的问题；从工作上按照法定职权确定投资审计对象和范围，严格规范审计取证、延伸调查、审计处理等行为，使投资审计监督回归本源。准确定位政府审计角色，种好“责任田”，干好“分内事”，更好服务地方经济社会发展大局。

（二）转变项目计划管理，科学安排年度审计项目。

近年来，地方政府“中心工作”和其他临时交办任务较多地牵制了有限的审计力量，计划内审计项目数量有限，代表性不强。为加强投资项目审计管理，基层审计机关都努力改变以往计划安排随意的现状，对未列入年度审计计划的投资项目不得实施审计程序，一律不再出具审计报告。结合历年投资审计情况，深入相关单位和部门对政府投资项目建设情况、工程进度等情况开展摸底调查，收集近几年政府投资项目建设计划、项目实施、项目竣工情况，围绕重大政策落实、重大民生、疫后重振重点工程、地方补短板十大工程，从政府投资项目库中选择符合审计条件的项目列入年度审计工作计划。在调研基础上筛选年度审计工作计划，报审计委员会批准后分步实施，避免了项目计划安排的随意性。

（三）改革投资审计监督机制，实行分类管理分类审计。

为提升政府投资审计监督质效，提高工作效率，不少审计机关转变以往单一的审计项目管理模式，着力处理好投资审计项目计划管理与全覆盖的关系，探索分类管理分类审计模式。一是对纳入年度审计项目计划管理的项目，由审计机关直接审计，重点对项目建设程序、工程管理、财务管理、竣工决（结）算、投资绩效等方面进行审计监督，突出问题导向，推动体制机制创新。二是对未纳入年度计划的政府投资项目，按照项目特征实行分类管理、分层次审计。建设单位内部审计机构健全的，指导各单位内部审计机构组织审计；投资规模较大或涉及民生等重要领域的，按照“统筹兼顾、突出重点、量力而行、确保质量”的原则进行抽审；街镇实施项目及其他项目，随机对社会审计机构出具的审计报告进行核查。发现有违纪违法事项的政府投资项目，移送有关部门处理。在日常审计工作中建立政府投资项目审计台账，适时与发改、财政、建设单位等部门沟通协作，建立和完善项目建设库，随时掌握政府投资项目建设动态。三是统筹兼顾，将应在预算执行、专项资金、经济责任等审计中完成的投资建设项目纳入相应类别统一谋划，确保重点项目审计全覆盖和重要抽审项目顺利实施。

（四）改革投资审计目标管理，拓展审计领域和范围。

在转型发展要求下，基层审计机关注重发挥审计“免疫系统”功能，在政府投资审计目标上着力实现三个转变，推动政府投资审计转型升级，有效保证政府投资安全。

1．创新审计理念，推动投资审计数量规模向质量效益转变。通过梳理政府投资审计相关法律、法规和以及政府投资审计转型相关文件精神，健全完善符合地方实际的政府投资审计相关制度，做到改革有据可依。从制度层面避免投资服务领域“越位、错位、缺位”等问题，清理退出与审计职能职责不相符的有关事项，妥善解决审计职能定位不准的遗留问题，对不符合审计监督职责范围的临时交办项目，按“法无授权不可为”原则办理。从盲目追求审计项目数量向突出重点、确保审计质量、提升审计效果等方面转变，努力实现审计数量规模向质量效益转变。

2．拓展审计领域，从单一工程造价审计向全面审计监督转变。从过去单一的结算审计转变为全要素、全方位审计，审计方式包括跟踪审计、决算审计、专项审计调查等。审计重点涵盖可行性研究、工程立项、建设用地申请、项目投资概算等审批程序，以及投资评审、招投标、合同管理、施工管理、质量管理、资金管理、中间计量审核、工期管理、征地拆迁、环境保护等方面。探索跟踪审计常态化模式，围绕重要事项、关键节点，适时跟进、适时分析、适时监督，促进建设单位完善项目建设管理制度。

3．提升审计层次，由单纯关注具体业务的微观视角向着重关注国家宏观政策落实的宏观视角转变。改变“就审计论审计，就项目论项目”的思维定势，树立宏观服务意识，把审计监督与服务宏观政策落实联系起来，发挥“经济卫士”作用。把党委、政府关注和群众关心的热点、难点问题作为审计重点，关注投资决策、工程管理、征地拆迁、招标投标、工程质量、设备材料采购等重点环节和内容，揭示投资结构不合理、重复建设、损失浪费等方面的问题，从体制、机制和管理层面分析并提出针对性的审计意见和建议，促进政府加强管理、优化财政支出结构、节约政府投资，揭露和查处违法违纪问题，促进反腐倡廉建设。

（五）创新审计业务培训和管理，强化投资审计专业力量。

针对投资审计在人员结构、专业技能等方面存在的薄弱环节和现实情况，基层审计机关积极创新审计业务培训和管理机制，转变过去只在年终集中整训的传统做法，通过以干代培、专题培训、选派深造和组织业务骨干分享经验等灵活方式，提升审计人员综合素质和业务水平。培养审计业务多面手，逐步减少对中介机构的依赖程度。同时通过统筹审计项目和组织方式，整合投资审计与其他专业审计，推进审计资源优化配置。规范和完善购买社会服务的监督管理和质量考核办法，把握好、利用好社会中介力量参与投资审计工作，合理运用社会审计资源。实行审计资源、审计经验和审计成果在全局共享，避免重复审计，节约审计资源，提升政府投资项目审计效率和质量。

四、深化政府投资审计转型发展的构想

近年来，政府投资大量引入PPP项目、EPC模式等新型投融资建设管理方式，只有不断转变方式、创新方法，才能适应新形势、新要求。为进一步深化政府投资审计转型发展，结合工作实际，特提出几点粗浅想法。

（一）加强法治观念，正确定位投资审计职能。

地方党委、政府要切实理解、支持审计机关，正确使用国家审计这一国家治理工具，坚持“法定职责必须为”、“法无授权不可为”、“法无禁止即可为”的原则，对审计权力的边界进行明确界定，提高对投资审计主责主业的重视程度，从议事协调机构以及工程建设管理活动中将政府投资审计工作剥离出来，做到不越权、不越位、不错位，促进公共投资审计健康可持续发展。

（二）拟好审计规划，科学谋划审计项目计划。

投资审计应紧贴地方党委政府经济社会发展中心，以党委政府急需解决、急需办理、急需推动的建设项目为主要审计对象。利用网络、问卷、走访、座谈等方式多方征集意见，将政府重视、社会关注的项目作为投资审计的重点和方向，拟好政府投资审计中长期规划。在审计资源有限条件下，量力而行，科学制定年度审计项目计划。每年根据审计目标，将重点领域、重点行业、重点资金纳入年度审计计划。

（三）推行组合审计，健全完善审计监督机系。

探索“三位一体”组合审计，实行国家审计为主导、内部审计为辅助，社会审计为基础的“三位一体”审计模式，全面构建政府投资项目审计监督服务体系。

一是挖掘和利用好内部审计资源。基层审计机关应加大对内审机构和内审人员的管理和培训力度，完善内审人员监督评价体系，促进建设单位履行内部审计主体责任。在中长期审计规划基础上，制定内部审计指导计划，并与审计机关年度审计计划有效衔接，经过充分征求意见和沟通论证后，确定“两个计划”的组织方式、实施时间、审计范围、审计方式等，印发相关单位，指导内审机构编制内审计划，将内审情况报审计机关备案，实现内部审计与审计机关通力协作。

二是监督和运用好社会审计力量。借用社会审计力量弥补政府审计力量不足是目前的普遍做法。对于未列入政府年度审计计划和内审计划，由建设单位自主委托社会审计机构审核的建设项目，建设单位应主动向审计机关报备并接受监督。审计机关应制定年度核查计划，对社会审计机构出具的审计结果进行核查。发现社会中介机构与建设单位违纪违法的，移交有关部门处理。

（四）创新审计思维，主动适应转型发展要求。

PPP项目、EPC项目的不断出现，给政府投资审计带来了新课题。审计机关要以发展的思维看待投资审计，更新审计理念，从单一的“工程”思维向“工程、投（融）资、管理、绩效”转变，根据项目的主体的性质找准审计定位，围绕国家战略、重大投资政策、发展计划、重点工作任务等找准审计切入点，采取投资审计专项调查的方式对项目实施全面调查研究，揭示风险隐患，揭露体制、机制、制度中存在的问题，促进提高政府投资效益。

依托数字化审计模式，是今后一段时期提高投资审计精度和效率的有效手段。BIM技术、无人机拍摄、遥感感影像、地质雷达探测，以地理信息系统（GIS）、区块链审计等新技术新方法的普遍应用，对新形势下的政府投资审计提出了新要求。建议政府加大投资审计预算投入，增加专业人员编制，加强对投资领域新知识、新技术的专业培训，配备专业仪器设备，主动适应审计事业发展需要。

（五）强化部门联动，努力实现投资审计成效提升。

一是建立投资审计与财政、发改、规划、住建、招标管理等部门的数据资源共享平台。建立统筹协调机制，通过大数据分析比对分析，挖掘数据关联性、趋势性，便于发现审计疑点，提高协同监督效能。

二是建立投资审计与纪检监察、巡视巡察的沟通协作机制。纪检监察、巡察监督与投资审计监督在监督目标、监督对象、监督方式上具有一定的趋同性、关联性和互补性，要加强两者之间的优势互补，共同推进政治经济体检，提升审计成效的层次和水平。