湖北省审计厅

随着国内外经济形势日趋复杂多变，特别是新冠肺炎疫情的冲击，稳投资作为“六稳”、“六保”的重要内容，受到党中央、国务院的高度重视，基础设施建设、公共卫生等方面的投入越来越大。地方政府也积极行动，采取多种方式开工建设了一批重大建设项目，其中EPC（即：设计、采购和施工一体化）总承包作为国家提倡的建设模式，政府投资的重大项目建设中占比越来越大。EPC模式在加快各地的基础设施建设、促进经济增长方面发挥了较大作用，但同时也暴露出不少问题，需要引起高度重视。

一、存在的问题

（一）EPC项目采用固定下浮率模式存在风险

EPC项目招标目前主要做法是：建设单位完成初步设计后，即进行招标确定EPC工程总承包方。但部分EPC项目在初步设计未完成、设计概算未批复的情况下，为了项目尽快落地，通常是采取固定下浮率的计价方式招标。采用固定下浮率方式招标，招标单位编制招标文件简单，投标单位所需准备时间较少，投标评标方便，可以加快定标时间，但是存在一定的风险：

1、项目投资额不可控的风险。尤其是对于医疗卫生类EPC项目，由于建设规模大，功能、技术及质量要求高而复杂，涉及专业多。固定下浮率招标使EPC　总承包方为获得更高利润想方设法将蛋糕做大，比如在施工图设计阶段采取不合理的设计方案、不计成本的提高标准设计以达到抬高施工图预算价目的；施工阶段按照低标准施工、压减建筑功能，降低项目品质等手段追求高额利润。导致EPC承包人通过优化设计控制总投资的积极性不高，整个项目存在投资失控的风险。

2、项目进度不可控的风险。由于是固定下浮率招标，在许多材料和设备价格未确定的情况下，建设单位为保证材料及设备质量，往往会参与总包单位的设计、采购活动，双方可能存在一定分歧，施工单位会以此为由减缓施工进度，整个项目存在项目进度不可控的风险。如某地水环境综合整治项目在施工过程中，建设单位与总承包单位就原设计的绿化苗木品种、规格价格存在不同意见，绿化方案迟迟无法确定，绿化施工延误长达4个月。

（二）部分项目设计方案审批滞后导致EPC项目模式的优势不能充分发挥

EPC模式优势在于融设计、采购和施工于一体，有利于施工各阶段服务主体的深度融合和衔接，能有效地推进工程建设进度、成本控制和质量控制。当前部分EPC项目因施工图设计方案审批时间过长导致项目投资增加及工期延长，EPC模式的优势得不到充分发挥。如某地护城河改造EPC项目，建设方对总承包方上报的施工图设计方案讨论研究时间长达4个月，设计方案迟迟无法敲定，导致本应于枯水期施工的管网工程进入丰水期施工，直接增加排水措施成本200余万元，工期延误长达5个多月。

（三）财政投资评审不及时带来较严重后果

财政投资评审是EPC项目建设过程中的重要环节，通过对工程概（预）算和竣工结算进行评估与审查，能够加强财政支出管理、提高财政资金有效性。当前部分EPC项目，存在项目已开工或者已完工都未实施财政投资评审的问题。由于传统模式实施的建设项目，是“先评审、后招标”，但EPC模式往往是“先招标、后评审”，所以某些地方财政评审部门以项目采用EPC模式建设并已开工建设为理由，拒绝或暂停对该部分EPC项目进行预算评审，EPC项目施工图预算财政投资评审不及时会带来较严重后果。

1、影响营商环境。EPC项目施工图预算未审定情况下，承包人可能迫于建设单位和工期压力，完成了较多工程量，而向建设单位申请工程进度款时，由于预算未审完，合同总价无法确定，无法支付进度款，变相逼迫施工单位垫资，损害了总承包方的合法利益，打击了总承包方的投资积极性，影响了地方政府营商环境优化。如某地学校EPC项目，合同约定以财政评审价作为确定合同总价依据，因财政投资评审报告未出，合同总价无法确定、导致进度款迟迟无法按比例支付，总包单位资金压力巨大。

2、影响项目竣工结算审计。由于未及时进行施工图预算财政评审，建设方与总承包方在办理工程结算时因清单工程量、设备及材料品牌档次、施工措施费用等造价计算口径不够明确，导致纠纷不断、结算困难。如某地某市政项目因总包方与建设方编制的结算价格相差近千万元，双方争议过大，导致结算办理时间长达2年之久。

二、对策及建议

（一）建议明确EPC项目必须在初步设计完成后，才能开始招标。尤其是专业性强的EPC项目，比如对建筑功能、布局、设计标准有特殊要求的医疗卫生类项目，还可以聘请独立的第三方机构完成扩大初步设计、编制扩大初步设计概算后再进行招标，这样可以限定后续EPC工程总承包施工图设计及优化空间，有利于控制项目各项建设目标的实现。

（二）建议合理使用固定下浮率等计价方式招标。对于工期较短，图纸已经设计完善、结构简单、工程投资较小的项目、可以采用固定总价模式招标计价。对于建设规模大、技术复杂、专业性强的EPC项目，比如医疗卫生类EPC项目，可采取固定下浮率部分＋暂定价部分（实施过程中对暂定部分再进行专业分包招标并纳入总承包管理）计价模式；或在项目概算批复及时的情况下，采用固定下浮率部分＋批复概算为最高限价等计价模式招标。

（三）建议引进设计优化单位或实行限额设计。设计环节是投资控制最重要的环节，往往影响到工程总造价的30％－70％。EPC总承包单位为追求高额利润，往往在设计中做文章。EPC项目发包方可在总承包方的施工图设计完成后及时引进设计优化单位，对施工图设计再次优化，并建立节约奖励机制，同时对EPC总承包单位的过度设计建立惩罚机制。或者在EPC总承包合同总价固定的情况下，要求总承包方设计人员严格进行限额设计（各阶段的施工图预算不得超过经批复的初步设计概算，并需留有5％以上的余额），以确保项目投资、质量、进度、安全目标的实现。

（四）建议采取EPC项目全过程工程咨询。对于建设规模大、技术复杂的EPC项目，发包人可聘请有实力的全过程工程咨询管理企业，从项目建议书的编制到竣工决算审计提供全过程咨询服务，通过对项目建设全生命周期中出现的各种问题及时纠偏，以达到节约投资成本、缩短建设工期、规避管理风险、提高建设项目管理水平的成效。

（五）建议地方财政评审部门应及时介入EPC项目的预算投资评审。EPC项目总承包单位完成施工图预算价编制后，为确保项目预算真实性、准确性、完整性和时效性，财政评审机构应及时介入，第一时间对施工图预算价进行评审，尤其是对于固定下浮率招标的EPC项目，施工图预算价财政评审更应该及时、全面、准确。