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加强自然资源资产离任审计结果运用的思考
【2018年06月14日】【字号:

神农架林区审计局  汪三媛


自党的十八大把生态文明建设纳入五位一体总体布局以来,可以看出我国现阶段的经济发展方向已经从强调高增长转变为经济的持续、协调发展,可持续发展已经成为了现代经济发展的重要指标。探索领导干部自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制,是党中央为加强生态文明建设走出的重要的崭新的一步,是中国特色社会主义审计制度的一项重大制度创新,也是各级审计机关牵头推进的一项重大改革任务。通过几年来的审计实践,让我们认识到,审计的成效如何,充分体现在审计成果的运用上,只有加强自然资源审计结果的运用,才能让自然资源资产审计真正发挥促进生态文明建设的利器作用。

一、自然资源资产审计结果运用的重要性。

在改革开放的30多年里,我国充分利用丰富的自然资源,实现了经济飞速发展,但也积累了大量的环境问题。由于缺乏合理开发利用和保护自然资源意识,各类环境污染呈高发态势。越来越多的环境恶化现象令人触目惊心,环境保护形势日趋严峻。习近平总书记指出:我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。”“生态文明建设事关中华民族永续发展和两个一百年奋斗目标的实现,保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力。 党中央国务院已经将生态文明建设提高到一个前所未有的高度。审计作为国家治理的重要手段,探索领导干部自然资源资产离任审计,也是为解决当前生态环境问题开出的一剂良药。

开展自然资源资产审计作为破解生态环境保护难题的重要方式,从2015年起启动审计试点,逐步扩大试点范围, 2018年开始已形成了经常性审计制度。以环境审计抓好环保问题梳理,以审计倒逼环保责任监督,通过几年来的试点,不难发现,生态环境保护能否落到实处,关键在领导干部,通过能反映领导干部任职期内自然资源资产实物量和生态环境质量状况变化情况,揭示资源环境领域存在的重大违法违纪违规问题、严重损毁自然资源资产和重大生态破坏环境污染典型问题,让领导干部全面地了解家底情况,抑制盲目透支环境、超前开发资源的冲动;领导干部监督管理及环境主管部门对审计果的,更有利于实现事后追责,一改以往 有人破坏无法追究的怪现象,努力纠正畸形政绩观,切实落实可持续发展的理念,进一步推动领导干部守法守纪、守规尽责,促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。因此,各地党委、政府根据自身实际,制定完善领导干部自然资源资产离任审计结果运用办法,是生态文明建设方面针对领导干部的重要约束举措。

二、自然资源资产审计成果运用的现状和存在的问题

(一)审计主体权责不明缺乏统一的参照标准和评价体系

由于自然资源资产的审计起步较晚,目前仍处于理论研究阶段,实践也尚在摸索完善阶段。2017年中央办公厅、国务院办公厅出台了《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》对领导干部自然资源资产离任审计工作提出了具体要求,为我们的审计实践提供了操作指导,初步解决了审什么怎么审的问题。

但在实际工作中,我们的审计还是会受到基础数据、技术标准、法规依据、专业判断等因素的影响,导致审计标准和评价不一的情况发生。如,对领导干部进行自然资源资产离任审计是审计制度的一项创新,必须有专门的法律法规进行规范和约束。但目前还没有针对领导干部环境绩效评价的法律法规出台,在这种情况下,审计人员缺乏统一的执行标准,工作起来还是有诸多不便。其次,自然资源资产离任审计主体权责不明,审计对象责任难以界定。在我国当前的行政体制下,地方政府是在党委领导下的政府负责制。某一具体职能部门,则是由分管副市长直接领导。而国土、水利、环保、农业等不同职能部门可能由不同的副市长负责。因此,在追究环境损害责任时,是应该追究该地方政府一级党政领导或整个领导班子的责任,还是追究分管直接领导的责任,或者是追究该职能部门领导干部的责任呢?领导干部范围不明确,即审计对象界定不清,自然资源资产离任审计便无法开展,相关责任也就无法追究,自然资源资产离任审计中领导干部的责任界定,更多是对自然资源资产履职来界定,除了自然资源资产的计价和衡量很难操作之外,其产权边界的不清晰、使用影响的全局性,污染源头的不明确,修复效果显现的长期性都会造成审计客体模糊,责任界定出现偏差。这些都是开展自然资源资产离任审计和运用审计结果亟须解决的问题。

(二)审计专业人员匮乏审计报告质量良莠不齐  

审计质量是审计工作的生命线,审计质量得不到保证,审计结果运用就无从谈起。由于自然资源资产审计点多面广,涉及土地、森林、水、矿产资源、环境污染等诸多方面,在有限的审计时间和人员力量条件下,依靠传统的审计方法和手段,难以对每一类自然资源资产都审深查透,必须创新审计技术手段,依托谷歌地图、地理信息系统软件等技术手段,以大数据为支撑,加强对相关业务管理系统和数据的比对分析,这就要求审计人员必须有全面和较高的专业素质,目前这方面的人才还相对匮乏。同时,自然资源资产审计在审计内容、审计问题等方面,与传统审计项目都有很大的不同,如果沿用以前的审计报告模板,最终形成的审计报告将在功能性、可读性等方面大大折扣,再如,领导干部自然资源资产审计取证与一般审计工作明显不同,必须坚持两人以上执法,甚至要有与审计的相关职能部门(或第三方专业机构)专业人员、被审计单位和主管部门的人员参与,方式上注重录音录像或拍照留证,如不注意取证的方式方法,将会直接影响审计证据的充分性和适当性,造成审计质量风险隐患,导致审计结果无法运用。

(三)协调配合机制不健全审计结果还得不到合理转化

领导干部自然资源资产离任审计结果运用是一项涉及部门多,影响比较广,综合性比较强的系统工程,需要各级党委、政府加强领导、统一部署、协调安排,需要各有关部门的密切配合,才能为审计结果运用创造良好环境。

目前,审计结果运用有关部门之间协调配合尚未实现经常化、制度化。相关单位条块管理还比较明显,各占一条线,在审计结果运用工作中没有很好地合为一体。审计结果运用的体制尚有欠缺,特别是协调配合机制还不够完善,一定程度上影响了审计结果的运用和深化。如,审计部门将审计结果报告报送有关部门,但有关部门就如何运用审计结果以及审计结果运用情况向审计部门反馈就不够,这样容易导致审计人员对组织部门管理干部的意图理解不够,导致有的审计行为脱离了审计目的,影响了审计结果的层次质量,造成审计的成果利用程度不高。

三、加强自然资源审计成果运用的对策和建议

()完善相关法律法规,建立科学的审计评价体系和标准

为使自然资源资产离任审计有法可依,有法必依,必须加快相关法律法规的建设。同时,由于自然资源资产审计涵盖的范围非常广泛。因此,纪检、监察、组织、人事、审计、资源环境管理部门必须通力协作,共同研究确定不同性质的部门领导干部的评价标准,在此基础上,形成评价体系,保证审计成果的有效性,为自然资源资产离任审计成果的直接运用创造条件。各地方可依据地方实际情况,以地方党政领导班子和领导干部综合考核评价为基础,细化实施指引,明确评价指标和考核权重,确保自然资源资产离任审计从计划阶段、实施阶段到完成阶段以及事后的责任追究阶段均有操作依据和评价标准。

(二)加快自然资源资产负债表的编制,为审计提供科学依据。

编制自然资源资产负债表同样也是一个崭新的课题,目前不管是国内还是国外,都没有成熟的思路和方法。自然资源资产负债表,可以客观地评估当期自然资源资产实物量和价值量的变化,摸清某一时间节点上自然资源资产的家底,准确把握经济主体对自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值活动情况,全面反映经济发展的资源消耗、环境代价和生态效益,从而为环境与发展综合决策、政府生态环境绩效评估考核、生态环境补偿等提供重要依据。同时,也是实施领导干部自然资源资产离任审计的重要依据,因此,加快自然资产负债表的编制,为自然资源资产离任审计提供详实的科学数据可依。

三)加强制度建设  建立联动机制  形成审计成果运用合力

要建立健全领导干部自然资源资产离任审计联席会议制度,由党委、政府主要领导担任联席会议主席,强化联席会议制度的权威性,密切组织、纪委、监察、环保、统计、财政、审计、国土、水利、林业等相等相关部门的协作配合,并配套完善联动机制,保障审计结果运用效果。要从制度上规定自然资源审计成果运用原则、范围及工作程序,保证在运用方式、责任追究、考核办法、处理结果反馈等方面有一整套完备的程序及问责机制,从而使自然资源审计成果能真正落实到实处。一是建立联合整改机制。定期召开联席会议,针对自然资源资产审计发现的问题,要求被审计单位在规定时间内提出整改措施,限期抓好整改落实。二是建立联合处理机制。根据审计机关的决定书、建议书、移送处理书等,纪检监察、组织、人事等部门对审计发现的违纪违规问题依法予以及时处理,对相关责任人依纪予以处分。三是建立跟踪检查机制。对审计结果运用情况进行跟踪检查,针对存在的问题提出对策和办法,要求地方党委政府将审计结果运用落实情况列入工作督查范围,促进审计结果切实运用到位。

(四)改良审计报告 加快专业机构建设和人才培养培养

领导干部自然资源资产离任审计对审计人员的专业水平和对政策的熟悉程度要求很高,目前来说,这方面的审计人才还比较匮乏,因此,要充分重视相关审计机构和专业人才队伍的建设,积极向上争取政策支持,成立专业审计机构,引进专业审计人才,充实审计力量。同时,加强对现有审计人员的培训力度,强化有关自然资源领域以及信息技术等方面的专业知识培训,提升其专业技能,积极开展以审代训,通过自然资源资产离任审计实践,有效提高基层审计人员的业务能力和综合素质。将其培养成能够胜任自然资源审计的专业人才。

其次,为方便审计成果的运用,应改良现有审计报告反映方式,突出审计重点,力求把重要问题说清、说透,不能主次不分、事无巨细地反映。责任界定要准确,在文字上力求简明易懂,专业术语要尽量少用或不用,经济指标分析、审计查明事实的叙述、业绩的总结、问题的定性等均可用通俗的语言方式,这样就能方便相关部门对审计成果的运用。

自然资源资产审计结果的运用是自然资源资产离任审计的根本出发点和最终落脚点,因此,必须从合理确定审计方式、规范转化机制、加强部门协调、完善规章制度等方面入手,不断加以改进与完善,才能使自然资源资产审计成果得到充分利用,推动自然资源资产审计工作深入、健康的发展,让自然资源资产离任审计真正发挥促进生态文明建设的利器作用。

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