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对提高公共服务领域PPP项目审计质量的几点建议
【2018年06月14日】【字号:

宜昌市审计局  朱心诗 贺骏


2016年10月12日,财政部下发了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》,要求在垃圾处理、污水处理等市政公共服务领域新建项目强制应用PPP模式。作为政府重要监督部门的审计机构,对PPP公共服务领域项目履行审计监督职责责无旁贷。但由于多方面原因,目前我国在PPP公共服务领域项目审计监督体系中存在诸多不足,审计效果欠佳,造成一些负面影响,影响和制约了PPP公共服务领域项目的发展,需要我们加以改进和完善。

一、加强PPP公共服务领域项目“物有所值”立项审计

多数地方政府在实施PPP公共服务领域项目时往往“重融资、轻管理”,在没有严格做好PPP公共服务领域项目前期准备工作的情况下,盲目上马项目,造成部分项目实施效果不佳甚至烂尾,具体表现在:

项目识别阶段,PPP项目的筛选存在盲目性,最核心的“物有所值评价”环节没有受到足够重视;PPP项目准备阶段,实施方案制定不清晰,盲目要求政府补贴,对补贴额度的计算和确定缺乏科学依据;对PPP项目运营年限测算不准确,甚至人为拉长运营年限等,造成部分PPP公共服务领域项目实施效果不佳甚至烂尾。究其原因,主要是由于我国目前对PPP物有所值的定量评价还在研究和探索阶段,对如何科学、合理地比较PPP模式下公共服务领域项目支出成本现值(PPP值)与公共部门比较基准(PSC值)各地做法均有所不同,有的地方甚至差异较大,难于突出实行PPP模式在成本降低和效率提升方面的优势。有些地方(或项目)只考虑融资功能而不注重成本降低和效率提升,PPP仅能起到延迟财政资金支付时间的作用,造成高估项目的收入来源,低估未来的政府补贴金额,隐藏了政府性债务风险。

因此,建议地方政府在做好PPP公共服务领域项目融资规范化的同时,应加强项目的全面管理,平衡融资和管理的关系,加强自身诚信建设和法制建设。审计机关也应该提前介入,从PPP项目选择立项开始,从项目规划、可行性研究、项目审批等前期开始进行介入和把控,降低社会资本及政府决策失误的风险,提高PPP项目的成功率。

二、建立对PPP公共服务领域项目社会审计咨询机构的管控机制

社会审计咨询机构是审计工作的重要补充和生力军,良好的管控机制能更好地发挥社会审计咨询机构的作用并解决审计过程中出现的诸多问题,对PPP公共服务领域项目的审计更是如此。

1、建立PPP公共服务领域项目社会审计咨询机构的采购平台

通过招投标的方式对PPP公共服务领域项目社会审计咨询机构进行筛选,使得PPP公共服务领域项目审计任务的委托做到公开、公平、公正,减少审计咨询机构在承接业务中的不法行为和恶性竞争,提高社会审计咨询机构的工作积极性和参与热情。按照国家相关规定,除非特别原因,PPP公共服务领域项目审计任务一般应进行公开招标,择优选取社会信誉好、技术力量强、工作认真负责的社会咨询机构参与PPP公共服务领域项目审计工作,并定期对入选的社会审计咨询机构进行考核评价,对评价较低和不合格的机构要进行警告和训诫,甚至从备选库中剔除。对于在实际招标中可能会出现的因低价中标而影响审计质量的问题,也应该通过设计评标办法等技术措施加以解决,从源头上把好PPP公共服务领域项目审计的关口。

2、建立PPP公共服务领域项目审计高效的沟通协调机制

大多数PPP公共服务领域项目审计都是跟踪审计,审计周期较长、审计内容较多,这是由于PPP公共服务领域项目的特征决定的,因此在PPP公共服务领域项目审计任务实施的过程中,审计机关人员要对审计任务不断进行跟进和追踪。对于审计初期发现的每一项问题端倪和可疑苗头都要深入追究,不能放过任何蛛丝马迹。“众人拾柴火焰高”,不同的人从不同的角度出发,一定会发现问题端倪和可疑苗头。因此高效、良好的沟通协调机制是做好该项工作的前提和保证。如社会审计咨询机构要定期把审计结果进行整理归纳向审计组长进行汇报,分阶段提供审计报告,使审计组长对审计中的问题做到心中有数;在审计过程中,定期的组织审计阶段性成果沟通会议,审计组长和社会审计咨询机构人员就审计中的问题进行交流,确定审计重点,发现问题线索,协商处理方案,做到既全面覆盖,又重点突出,通过良好的沟通协调机制,形成审计合力,提高PPP公共服务领域项目审计的质量和效率。

3、建立严格的PPP公共服务领域项目审计质量审查制度

国家审计机关要对PPP公共服务领域项目的审计报告进行复查,抽审,确保审计报告的正确性。审计机关最后出具的审计报告具有法律效应。审计机关必须对社会审计咨询机构出具审计结果的正确性负责。因此在对社会审计咨询机构的审计结果进行审查时,要注意社会审计咨询机构在审计过程中有没有违法和不遵从审计程序的行为,对于检查出的行为应该作出记录。复查和抽审使得国家审计有别于第三方审计,必须确保国家的利益得到保障。例如在项目审计中,社会审计咨询机构通常认为如果签证单有各方的签字就会默认这笔工程款,对于工程款是否实际运用在项目中不会去核实;又如咨询费用,若只有咨询合同,没有具体的咨询报告和结论,则应视为虚假交易,其金额不予认可,必须核减。

只有通过严格的质量审查制度,才能保证PPP公共服务领域项目的审计质量,让PPP公共服务领域项目的审计成为审计工作的标杆和旗帜。

三、建立统一的PPP公共服务领域项目审计质量管理平台

随着时代发展,政府办公逐渐开始透明化,信息化。为了顺应时代潮流,国家审计也应建立审计质量管理平台,对PPP公共服务领域项目审计质量尤其要公开透明。因为PPP公共服务领域项目往往涉及重大的民生问题和社会经济发展的关键问题,必须让广大公众参与监督和评价,这也是各级地方政府政务公开的重要举措。审计质量管理平台应该依托信息技术和网络工程技术建立,该平台对于社会审计咨询机构参与国家审计的情况进行实时反馈。该平台应秉持“把好准入关,严控实施关,注重评价关”的三关原则来实施监控。全过程的监督审计咨询机构,完善对审计咨询机构的考核评价,提高审计质量。通过制定标准的审计委托合同,明确双方的责任和义务。在国家的审计平台上公示委托合同的样本,使双方双方的权利和义务,委托社会审计的工作任务,工作质量,工作时间限制等条款接受公众监督。同时注明违约的责任,审计费用支付的金额与支付方式等内容。双方签订好的委托合同可以上传到平台端以备查,让PPP公共服务领域项目的审计工作彻底曝露在阳光下,让一切违法违规行为都无所循行。

四、提高审计机关工作人员素质和入职标准

审计机关作为PPP公共服务领域项目国家审计的领导单位,其入职人员素质和标准对审计结果起到关键作用。目前我国审计机关人员由于多种原因,大多停留在财务审计层面,对工程审计的了解较少,需要工程专业的人员辅助进行审计工作。地方的市、区审计局大都外聘多名工程造价人员专门负责工程审计项目,极大改观了审计机关人员数量不足的缺陷和审计人员专业性不足的问题,选聘的协审工作人员是审计机关一支重要的审计补充力量,但是外聘的工程造价人员审计责任心不足,缺乏主动务实工作状态和主动担当的精神,极大影响着PPP公共服务领域项目的审计质量,所以必须提高审计人员的素质和入职标准,不仅对其专业水平进行考核和评估,更要对其职业道德水准进行评价,选拔一批德才兼备、技术业务娴熟的审计人员从事PPP公共服务领域项目的审计工作,在这批人员的带领和组织领导下要求所有从事PPP公共服务领域项目的审计人员自觉、主动融入审计大集体,不以身份差异当一名过客,增加各类审计人员的责任心和使命感,使PPP公共服务领域项目审计成为大家共同的目标和事业。

总之,PPP公共服务领域项目审计是一项新的事业和工作,需要我们整合各方审计力量,优化审计资源,充分利用各项审计技术和方法,在实践中不断探索和总结,才能真正发挥审计的监督职能,为国民经济平稳、健康运行保驾护航。

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