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浅谈工程造价事前审计工作要点

【时间:2018年01月14日

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武汉市东西湖区审计局  黄勇


目前,工程竣工决算审计仍是政府投资项目的主要审计方式,工程竣工决算审计是一种事后的静态监督,无法解决工程项目前期形成的问题。将关口前移,进行事前审计,是预防问题发生,管控风险的有力措施,笔者从工程造价角度谈谈开展政府投资项目事前审计工作要点。

一、工程造价事前审计的意义和作用

政府投资项目审计是指审计部门依据国家法律、法规等规定,对使用财政资金国有企业资金投资的基本建设项目实施的监督行为。工程造价审计是政府投资项目审计工作的重要一环,工程造价审计按介入时间,可分为事前、事中、事后审计三个阶段。

(一)工程造价事前审计的意义

工程造价事前审计是指在被审计单位的财政财务收支和经济业务发生之前进行的造价审计,是审计人员在依法对工程造价审计过程,参与工程造价形成的每一个环节的相关主要活动,了解工程造价形成的来龙去脉,发现其中的不规范、不合理、不合法行为,向建设单位揭露、指出,并在可能时尽量提供合理化建议。

工程造价事前审计的主要目的是加强预算、计划、预测和决策的准确性、合理性和可行性,以及项目实施前准备工作的执行情况。

(二)工程造价事前审计的作用

通过工程造价事前审计,可以实现纠错和预防的效果,达到规范工程建设投资的行为,有效控制和防范政府投资项目的风险,减少决策性失误,防止弊端,有助于实现决策的合理化、科学化、效益化,实现政府投资项目的预期目标。

1.提高政府投资资金使用效率

根据有关资料统计,在项目建设各阶段中,项目决策阶段产出影响投资总额的程度最高,经验数据为60%~70%;设计阶段产出影响投资总额程度的经验数据为20%~30%;施工阶段影响投资总额程度的经验数据为10%~15%。由此可见,建设工程项目的前期和准备阶段的产出对项目的投资规模起决定性的意义,审计部门在政府投资项目事前介入,可以规范政府投资主体单位的资金使用行为,落实限额设计,促使其科学决策,提高政府投资资金的使用效率。

2.事前控制纠编

事实表明,事后决算审计揭示出来的大量问题,与图纸设计缺陷、造价文件编制深度、招投标环节规范程度、合同文件严谨性有密切的关系。而且,许多审计揭示出来的问题具有不可逆转性,造成的损失已无法挽回。而审计部门在历年的业务活动中,对相关问题已积累了丰富的经验,进行事前审计,可以督促政府投资主体和相关参建方采取措施,预防类似问题发生。

3.预防违规和腐败

招标期间往往是腐败和违规行为的高发时期,而大部分招标工作都是在施工阶段之前完成的。审计部门进行政府投资项目事前审计,可以从招标文件编制、招标控制价编制等具体业务上发现问题和漏洞,协助纪检监察机构对政府投资主体的招标行为进行监督,从而减少腐败和违规行为的发生。

4.防控审计风险

做好政府投资项目事前审计,可以发挥审计预防和控制的作用,特别是发挥造价专业审计人员的作用,将大多数事后审计解决不了的问题放在事前解决,避免“既成事实”现象发生,从而起到预防和控制审计风险的作用。

二、工程造价事前审计介入的时机

建设工程项目的全寿命周期包括项目的决策阶段、实施阶段和使用阶段。项目实施阶段又包括设计前的准备阶段、设计阶段、施工阶段、动用前准备阶段和保修期。项目决策阶段、设计前的准备阶段和设计阶段可以统称为建设工程项目的前期和准备阶段,在这个阶段,项目仍处于计划实施阶段,项目工程实体并未形成,所投入的资金额度相对较小。

笔者认为,工程造价事前审计介入时机应选择在初步设计阶段完成之后和施工招标完成之前这段时间较好,理由如下:

第一、可以节约审计资源。项目决策阶段和设计前的准备阶段,对政府投资项目的影响起决定作用,但是这两个阶段过程较长,而审计对象相对简单明了,审计部门过早的介入将浪费宝贵的审计资源。

第二、可以跟踪项目进展。初步设计阶段完成之后至施工图阶段完成之前这段时间,一般进入工程主体施工的招标准备阶段,也是工程建设投资额得以具体确定的关键阶段。在这个时间点介入,让审计工作与工程主体施工招标同步进行,可以起到跟踪审计的效果。

第三、可以确保审计目的。进入施工阶段之后,工程项目主要投资额已基本确定,再进行事前审计已达不到预防纠偏和事前控制的目的。

三、工程造价事前审计的主要内容

工程造价事前审计的主要内容包括投资估算、设计总概算、招标清单和控制价、招标文件条款、正式承包合同等五个方面。

(一)投资估算

投资估算的准确与否不仅影响到可行性研究工作的质量和经济评价结果,而且也直接关系到下一阶段设计概算和施工图预算的编制,对建设项目资金筹措方案也有直接的影响。因此,事前审计的重点是其精度是否符合要求,一般应核查以下方面:投资估算方法的选择是否符合精度要求;是否与政府投资项目的类型相适应;引用的类似项目或同类企业的可比性;估算指标选取的合理性;估算文件各组成部分的完整性。

(二)设计总概算

设计总概算编制偏高或偏低,不仅影响工程造价的控制,也会影响投资计划的真实性。当前许多政府投资项目设计总概算往往会被突破,其原因基本可以概括为以下几种:

第一、设计图纸设计的深度不够。例如重大的不良地质情况漏勘,某些重要的项目功能遗漏或者相关配套工程设计产能不足。

第二、设计总概算编制精度不够。例如引用的材料或设备价格不准;工程量多算、重算和漏算;概算文文件组成内容不完整。

第三、施工图设计对初步设计拟定的方案作了重大修改。

第四、审批机关调整上报的设计概算幅度过大。编制单位上报的设计概算往往会被审批机关大幅审减,这种做法往往会导致两种情况:编制单位故意将上报设计概算调高,设计概算的真实性差;批准的设计概算过低,不足以使政府投资项目实现其必要的功能。

第五、政府投资主体随意扩大建设规模、建设标准、增加配套工程,改变项目的某些功能。

对设计总概算进行审计监督,可以使项目总投资力求做到准确、完整,防止任意扩大投资规模或出现漏项,从而减少投资缺口,缩小概算与预算之间的差距,避免故意压低概算投资,搞钓鱼项目,最后导致实际造价大幅度地突破概算。事前审计可以提高设计总概算的严肃性,加强设计总概算的项目资金限额控制作用,从而倒逼政府投资主体、设计单位、审批机关等相关单位提高工作效率,加强其责任感。对设计总概算主要应从以下方面进行核查:设计总概算的编制依据、深度和内容,设计总概算的审批程序和审批结果,设计总概算的执行情况。

(三)招标清单和招标控制价

招标清单是各投标人报价的基础;招标控制价是形成施工、供货和服务合同价款的重要依据,是投标人可以投递的最高有效投标报价,也是政府投资项目控制造价的基本手段。对招标清单和招标控制价的审计监督,可以有效的减少合同结算纠纷以及事后决算审计风险,一定程度上防止串通投标和腐败行为。对招标清单和招标控制价应重点核查以下方面进行:编制说明;招标清单分部分项工程和单价措施清单项设置;招标清单费用模板;招标清单暂列金额、专业工程暂估价项目设置;招标控制价分部分项工程清单项组价合理性,人料机单价的取定,运输距离等参数的取定;招标控制价是否进行了上调或下浮。

(四)招标文件条款

目前各行业均编制了标准招标文件范本,对规范招标文件的内容起了良好的规范作用。但是标准招标文件范本专用条款仍赋予了招标人自主确定部分合同条款内容的权利,有些招标人为保护自身利益,还可能自行修改部分通用条款。审计人员应对这些部分的合同条款重点审计。

(五)正式承包合同

招标人有时会在与中标人签订合同之前进行合同谈判,并将合同谈判的内容作为正式承包合同的条款。这些合同谈判的同容,极有可能改变招标文件实质性条款,这将给合同最终结算带来不确定的后果,因此合同谈判的内容和合同的订立过程,也要纳入事前审计的范围。

四、结束语

审计人员在进行事前审计业务过程中,应该把握好审计部门的职责和地位,不要干扰政府投资主体单位的正常决策和日常业务,懂得审计与审批的区别,划清审计部门与项目参与各方的权利责任,这是做好事前审计工作的基本前提。

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